推进基层治理现代化为什么需要自治公约?看“上海经验”怎么回答

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2014年上海推出“1+6”文件政策,把加强基层建设、创新社会治理作为上海市工作的重点。经过五年的探索,上海基层治理工作已经取得了一定的成绩,其中一个较为突出的经验,是在各村居普遍建立了基层自治公约体系,提升了基层治理成效。

社会治理规范除相关法律法规外,还包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等形式。其效力对所及的组织和成员个人具有约束作用,这也是治理社会公共事务的依据和遵循。基层自治公约是社区成员经过合法程序达成的治理共识,诸如社区自治章程、居民自治公约、乡规民约等都属于公约形式。在当前复杂化的基层治理问题中,若单纯依靠强制性的硬法来解决问题,既会提高治理成本,更可能出现“水土不服”、难以落实的困境。因此,推进基层社会治理现代化,尤其需要重视自治公约的建立和践行,需要理解其发挥了哪些积极作用,产生了哪些重要影响。

自治公约是对现代治理体系的内生性完善

从历史与实践的角度看,当代中国基层治理可以追溯到传统地方治理模式中所包含的治理经验,比如强调关系、礼俗、人情、社会文化等在社会自我调控时所发挥的功能。传统基层治理并不依赖正式体制的力量,主要是依靠非正式制度力量来维护基层社会秩序的稳定。

上海基层自治公约吸收了地方传统文化资源,注重地方文化、村规民约、礼俗习惯等在基层治理中的积极作用,涌现了诸如嘉定区外冈镇“老大人”乡贤治理、奉贤区“美丽约定”等具有地方传统文化特色的自治公约。很多时候,完全的行政化管理会扼杀社会的公共活力和自治能力,法律的强制推行也不利于善治的实现。如果更多地采取基层自治公约的形式,不仅可以将强制性法律推行的不利影响降低到最小,而且也有利于逐步推动新的规范意识和法治观念的成长。

在上海“五违四必”整治过程中,经常会遇到“硬碰硬”的“钉子户”,生活垃圾分类也不能只依赖强制执法而要依靠自觉规范。这些都表明,在创新基层治理的过程中,需要加强自治公约的建设。往往越是柔性的处理,越可以将矛盾最小化,避免恶化和升级。只有将“软法”与“硬法”相联接与融合,增强民众的规则和法律意识,才能切实解决社区治理矛盾。

自治公约促进了现代法治精神的发展

秩序与规范,是社区治理的规则,主要表现在整个社区公共事务治理过程中对规则的尊重和遵循。基层自治公约是社区治理规则的重要基础。上海各地区因地制宜探索建立的基层自治公约不仅明确了社区主体的权利、义务和责任,更重要的是培育起居民对法律的敬畏、对规则的贯彻和对公约的遵循,是现代法治精神的体现。比如黄浦区半淞园路街道耀江社区的自治公约——《住户守则》,解决了诸如宠物饲养、车辆行驶与停放、垃圾处理、物业管理费、邻里关系等涉及社区居民生活的方方面面问题,被称为是“充满法律精神的公约”、“社区宪法”。闵行区、宝山区制定了关于民房出租的基层自治公约,建立起房屋租赁和人口管理的“小区法律”,解决了社区内“群租房”的老大难问题。

法律法规虽然可以形成外在约束与规范,对人们行为起着引导作用,但只有在人们达成共识的前提下,才会形成规则意识和自觉的行动。基层自治公约就是可以通过人们的共识,把外在约束内化为自我规范,让居民自愿自觉地行动。在社区治理过程中,它能够据此增进和睦共建行为,使社区成为自觉自治的共同体。

自治公约具有完善基层自治体系的功能

基层自治公约是通过居民参与、民主协商、群策群力的程序而制定的,在此过程中,社区民众围绕社区公共事务、治理突出的问题开展讨论,提升了居民的自治习惯与自治能力。

在基层自治公约的普遍性引导和规制下,社区各主体充分发挥主观能动性和自治活力,通过小区公约、住户公约、村规民约等自治章程,不断丰富自治形式,探索自下而上的自治项目实践,建设出一系列切实可行的社区自治、共治运作机制。如嘉定区通过社区共营引领下的社区自治项目运作有效地激发了社区自治活力,探索出“社区管家”制度;杨浦延吉新村街道探索了“社区大管家”机制;虹口区凉城新村街道社区业委会探索了“专职秘书”制度等。黄浦区瑞金二路街道不仅建立了一套解决社区治理难题的自治公约体系,同时强化了自治共治的议事程序,组建了包括专家学者、律师、居民、沿线商铺、社区志愿者等在内的“环复—南昌路跨界自治会”,整合资源优势,搭建协商平台,围绕垃圾分类、停车管理、提升风貌等内容制定了一系列基层自治公约。

此外,上海基层自治公约的实践体现了自治、法治、德治“三治融合”建设。自治是基层自治公约形成的基础,法治是基层自治公约实行的保障,德治是基层自治公约的内在价值。经由居民自治、多元参与和民主协商程序而制定的基层自治公约,其本身就蕴含了法治精神,成为社区民众共同遵循的社会规范。同时,基层自治公约尊重地方性知识,弘扬地方优良文化和公序良俗,并通过道德共识和舆论压力的机制,达到了德治的治理效果,从而促进了“软法”与“硬法”的结合。构建有效运行的“三治融合”治理体系,是当前中国基层治理现代化的必然要求。上海基层自治公约的实践经验,为此提供了一个有益的借鉴典范。

(作者为上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员)


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